彩票成腐败“提款机” 当忌粗线条监管

11月下旬，审计署针对彩票资金展开了大范围审计。据新华社报道，经过20多年积累，我国彩票资金规模已达1.7万亿元。它本该用于公益，可在现实中，各地彩票发行费和公益金使用存在巨大差异，标准、去向均模糊不清，有的甚至被用于盖大楼、买游艇、补亏空。

彩票资金藏污纳垢，眼下已是饱受诟病。今年9月的福彩黄山培训中心事件，已掀开“福彩乱象”的冰山一角；而“十一”期间的山西彩民身着卡通服领走5.25亿元巨奖风波，也将公众对彩票行业的舞弊质疑推向顶峰。也正因乱象丛生、屡遭质疑，审计署才会在例行审计动作与上年年底的审计工作计划外，“临时追加”对彩票资金的专项审查行动。

说彩票资金混乱，主要体现在两个“板块”：发行费，公益金。应看到，根据《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，彩票销售额本有着明确用途规定：彩票返奖率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，发行费不得高于15%。可据福彩中心《彩票资金是如何构成的》一文介绍，在实际执行中，彩票的资金构成比例统一定为：50％留作奖金池，彩票公益金占35%，发行费占15%。这已是对《通知》意图的曲解式操作。

发行费占比高，会弱化彩票的公益属性。我国彩票管理条例等规范早已指出：随着彩票发行规模扩大和品种增加，可降低彩票发行费比例。而随着基础设备购买的基本完成，及网络电子化彩票普及，这也完全可兑现。但“可降低”表述的非强制性，再加上粗线条的规约，都令其约束乏力。近10年来我国主要彩票品种发行费上升了逾7倍。高价发行外，采购过程中利益寻租乱象的频发，更让人触目惊心。

而在公益金使用上，它也极其混乱，以福彩为例，公益金有一半上缴中央财政，这部分按60%、30%、5%、5%的比例，分配至社保基金、专项公益金、民政部和体育总局。用上缴的公益金“大头”填补社保基金的缺口，本就备受质疑，更不用说有些公益金是“趴在账上睡大觉”，尤其是留存地方的那部分，经常或被沉淀“以备不时之需”，甚至被列入“小金库”或被挪用，比如盖大楼、用作办公经费，甚至拿来做拆迁补偿。

总额不清楚、使用不透明、公开不细致、使用方向存疑……“公益”二字也得不到落实，彩票业公信力难免摇摇欲坠，到头来，它伤害了彩民和困难群众，也会自损公信。无怪乎，很多人认为我国彩票业并未尽到其应有的公益反馈本义，反而沦为腐败的“提款机”。

彩票资金领域呈现的病象究竟因何而起？是“法规不明确”、“经手环节多”，还是“觊觎部门多”、“个人权力大”……都有，而归结为一句就是：管办机制没理顺，监管太过粗线条。在这方面，有些“他山之石”就可资借鉴。

比如我国台湾地区的公益彩券运作，就很值得学习：其彩票发行不是政府直接发行，而是由政府公开招投标，交给市场操作；其公益彩券回馈金的资讯要公开，运用要考核，比如要经过市议会、单位自身、民间社会福利委员会的监督考核；在回馈金使用方面，除了法定要求的外，还会邀请民间组织来讨论哪些是当下急需做的。

而在美国，多数州把彩票公司作为政府机构来经营，彩票局发行彩票所筹集的公益基金交州政府，由基金管理委员会根据相关法律决定使用，彩票的最高监管机构是州彩票委员会，它独立于政府行政系统进行监管；在英国，彩票管理制度要求资金运行、监管和善款处理层层分离、层层设防，“‘运动员’、‘裁判员’和‘仲裁委员’都是各就各位”。

就我国的彩票资金管理体制看，进行刮骨疗毒式改进很有必要。应注意到，我国彩票资金管理失灵的一个重要原因，就是“一把手亦官亦商”，彩票管理机构兼事业单位、经营机构于一身，这也导致行政色彩太过浓郁，又缺乏监督的渗入。在此情境下，应加快机构市场化、管办分离改革，使彩票事业与行政部门脱钩。

基于彩票方面相关行政法规的层级太低，还有必要专门针对彩票事业立法，进行细化规定，并成立脱离部门的监管委员会依法监督，既监督其资金流向，也明确其“绩效导向”。资金的分配上也要纳入国家财政预算，保证专项足额使用，避免形成部门结余和挪用。也只有堵住挪用滥用的口子，才能减少乱象。

说起来，仍是分配得当、使用透明、纳入全方位监督那一套，可对于中国彩票事业来说，这仍不失为对症的良药，且亟需对应的制度细节设计。也唯有将彩票资金筹募、使用、监管等都纳入法治化、公益化的大盘子里，规避腐败之手的“染指”才可期。